新形勢下政府引導基金面臨的機遇與挑戰(zhàn)
張慧雪
●新形勢下政府引導基金的高質量發(fā)展,需要平衡政策目標與市場規(guī)律,有為政府與有效市場協(xié)同發(fā)力。通過提升基金市場化運作水平、聚焦重點投資方向以及拓寬基金退出渠道,政府引導基金有望在支持實體經濟發(fā)展、培育新質生產力方面發(fā)揮更大效能
近年來,政府引導基金作為財政資金市場化運作的重要工具,在服務國家戰(zhàn)略、推動科技創(chuàng)新、促進產業(yè)集聚、發(fā)展新質生產力等方面發(fā)揮了重要作用。以廣東為例,2025年4月30日,廣東省人民政府辦公廳印發(fā)《廣東省進一步激發(fā)市場主體活力加快建設現(xiàn)代化產業(yè)體系的若干措施》(以下簡稱《若干措施》)?!度舾纱胧诽岢?,建強產業(yè)基金體系。全省統(tǒng)籌資源整合組建超萬億元總規(guī)模的產業(yè)投資基金和創(chuàng)業(yè)投資基金,其中省級基金規(guī)模超過1000億元,以國有資本帶動社會資本,形成天使投資、風險投資、私募股權投資、企業(yè)并購投資、S基金等有效投資體系。
政府引導基金是由政府設立并按市場化方式運作的政策性基金,主要通過扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展,引導社會資金進入創(chuàng)業(yè)投資領域。自2002年我國首只中關村創(chuàng)業(yè)投資引導基金成立以來,政府引導基金先后經歷了探索起步階段(2002-2007年)、規(guī)范化運作階段(2008-2015年)以及轉型升級階段(2017年至今)。根據(jù)投中研究報告顯示,截至2024年底,政府引導基金規(guī)模達3.35萬億元,覆蓋科技創(chuàng)新、產業(yè)升級、基礎設施、綠色發(fā)展等多個領域。
政策紅利促進政府引導基金迅速發(fā)展
近年來,國家高度重視政府引導基金的作用,出臺系列支持政策。2025年1月,國辦印發(fā)《關于促進政府投資基金高質量發(fā)展的指導意見》,著重強調政府基金應聚焦重大戰(zhàn)略領域,通過資本引導加速新質生產力培育。5月,科技部等七部門出臺《加快構建科技金融體制有力支撐高水平科技自立自強的若干政策舉措》,將構建中國特色科技金融體系提升至支撐科技自立自強的戰(zhàn)略高度。
此外,地方政府也結合區(qū)域經濟特點,設立專項基金支持本地優(yōu)勢產業(yè),如廣東省智能產業(yè)基金、深圳“20+8”產業(yè)基金群等。2025年6月3日,廣東省財政廳印發(fā)《廣東省政府投資基金管理辦法》,提出政府投資基金突出政府引導和政策性定位,聚焦重大戰(zhàn)略、重點領域和市場不能充分發(fā)揮作用的薄弱環(huán)節(jié),發(fā)展耐心資本,注重發(fā)揮實效。
隨著中央和地方不斷完善政府引導基金的管理政策,越來越多的社會資本愿意與政府引導基金展開合作。一方面,政府率先投資向外界傳遞了積極信號,政府信用背書降低了投資風險。另一方面,政府引導基金的投資具有長期性,政策扶持可帶來更高的長期回報。例如,合肥市政府引導基金通過與知名風險投資機構合作,成功培育了京東方、蔚來、科大訊飛等一大批明星企業(yè)。
現(xiàn)階段,我國正處于新舊動能轉換的關鍵節(jié)點,政府引導基金在促進基礎研究、應用研究、科技轉化等創(chuàng)新活動方面具有獨特優(yōu)勢。例如軍民融合發(fā)展基金,針對軍工領域急需核心技術加大投資,有效解決了“卡脖子”難題。未來,人工智能、量子計算、生物醫(yī)藥與健康等領域將成為政府引導基金重點投資方向。
政府引導基金面臨管理體制方面的諸多挑戰(zhàn)
政府引導基金一方面要實現(xiàn)政策目標,另一方面又要保證資金保值增值,這對基金投資管理提出了較高要求。部分基金投資緩慢,存在資金閑置、甚至違規(guī)舉債等,《關于公示深圳市政府投資引導基金清理子基金及縮減規(guī)模子基金名單的通知》就曾公布過25只被清理子基金以及12只縮減規(guī)模子基金名單,其中被清理的子基金有兩只規(guī)模高達100億元。
政府引導基金的地域屬性容易進一步加劇區(qū)域發(fā)展差距。根據(jù)投中研究報告顯示,華東地區(qū)的政府引導基金數(shù)量和規(guī)模均為西北地區(qū)的10倍左右。經濟發(fā)達地區(qū)的長三角和珠三角基金運作較為成熟,配套設施齊全,而中西部地區(qū)受制于社會資本較少、專業(yè)人才不足、產業(yè)基礎薄弱等因素,導致基金運作效果較差。
政府引導基金退出渠道受阻,導致政府財政負擔加重。自2002年我國成立第一只政府引導基金以來,至今大部分基金都已走完一個完整投資周期,正處于退出階段。被投資企業(yè)上市周期長、并購市場不活躍等,使得基金退出困難,影響資金循環(huán)使用效率。
促進政府引導基金高質量發(fā)展需要體制機制創(chuàng)新
首先,提升政府引導基金市場化運作水平。一是厘清政府與市場的邊界,減少行政干預,提高基金運作效率。二是完善基金激勵機制,吸引社會資本長期合作。例如針對基金投資期,增加更為寬容的容錯機制條款,激勵基金“投早投小投科技”。三是改變單一財政考核指標,制定兼顧政策目標和經濟收益的多維度評價體系。
其次,聚焦重點投資方向。從募集端來看,建議由政府部門或行業(yè)協(xié)會牽頭,建立政府引導基金數(shù)據(jù)庫,實現(xiàn)全國信息資源共享,避免基金重復設立。從投資端來看,建議各地區(qū)聚焦本地優(yōu)勢產業(yè)展開重點投資,對于早期硬科技的項目,設立專項子基金,提供長期穩(wěn)定支持。
最后,拓寬政府引導基金退出渠道。從傳統(tǒng)退出路徑來看,持續(xù)推動IPO和并購退出。包括加強與科創(chuàng)板、北交所的對接,鼓勵企業(yè)赴境外上市。同時鼓勵行業(yè)龍頭企業(yè)并購政府引導基金投資的中小企業(yè),形成產業(yè)整合。從新興退出渠道來看,鼓勵市場化機構設立S基金,承接政府引導基金份額?!都涌鞓嫿萍冀鹑隗w制有力支撐高水平科技自立自強的若干政策舉措》提出,“評估北京、上海、廣東等區(qū)域性股權市場私募股權基金份額轉讓試點成效,進一步優(yōu)化份額轉讓業(yè)務流程和定價機制。鼓勵發(fā)展私募股權二級市場基金(S基金)”。
作者單位:廣東財經大學會計學院
本文系廣東省哲學社會科學規(guī)劃項目(GD25DWQYJ07)的研究成果

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