發(fā)行超長期特別國債支持國家重大戰(zhàn)略實(shí)施和重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力建設(shè)(以下簡稱“兩重”建設(shè))，是近年來中國經(jīng)濟(jì)最熱點(diǎn)的話題之一。觀察當(dāng)下和未來的中國經(jīng)濟(jì)，離不開對“兩重”的研究分析。這項(xiàng)工作從啟動實(shí)施到今天，已經(jīng)過去了一年多，評估其工作成效、認(rèn)識其作用機(jī)理、展望其發(fā)展前景，很有必要，也很有現(xiàn)實(shí)意義。

　　一、“兩重”建設(shè)絕非一般性的政策舉措

　　“兩重”建設(shè)的推出和實(shí)施，無論是從決策背景、決策程序看，還是從政策力度、政策范圍看，都有著不同于其他政策的鮮明特點(diǎn)，是一項(xiàng)具有頂層設(shè)計(jì)性質(zhì)的工作。

　　看政策先要看背景，從“兩重”建設(shè)的提出脈絡(luò)看，這是一個主動的歷史性選擇。“兩重”是在中央作出決策部署后，于2024年全國兩會上正式提交審議的。這一時間節(jié)點(diǎn)的背景，是黨的二十大提出了一系列面向中長期的重大戰(zhàn)略舉措，需要通過具體工程項(xiàng)目加以推進(jìn)落實(shí)。當(dāng)時正處在兩個五年規(guī)劃的中間，而戰(zhàn)略的推進(jìn)是不能等的，因此中央及時推出了“兩重”建設(shè)這一具有重大開創(chuàng)性的舉措。

　　“兩重”建設(shè)具有很強(qiáng)的戰(zhàn)略性，直接契合中長期戰(zhàn)略的推進(jìn)需要。從一開始，“兩重”建設(shè)就是瞄著中國式現(xiàn)代化的長遠(yuǎn)目標(biāo)去的。通過將中國式現(xiàn)代化的目標(biāo)任務(wù)進(jìn)行細(xì)化分解，定位其中的難點(diǎn)堵點(diǎn)問題，也就找到了“兩重”建設(shè)的著力點(diǎn)所在。其中有些任務(wù)，在其他國家可能需要幾十年時間才能實(shí)現(xiàn)，但中國并沒有將之?dāng)R置，而是在中國式現(xiàn)代化新征程的起步階段就準(zhǔn)備集中力量進(jìn)行攻堅(jiān)。這種模式有很強(qiáng)的中國特色，已經(jīng)被歷史證明是中國發(fā)展取得巨大成功的重要經(jīng)驗(yàn)。

　　“兩重”建設(shè)具有很強(qiáng)的前瞻性，是中央審時度勢部署的“先手棋”。近年來，中央在謀劃發(fā)展時突出了安全意識、底線意識，這是與國際形勢的發(fā)展變化緊密相關(guān)的。中國經(jīng)濟(jì)與全球經(jīng)濟(jì)的關(guān)系越緊密，對糧食安全、能源安全、產(chǎn)業(yè)安全、生態(tài)安全等問題的考量就必須越周全，“兩重”建設(shè)中的第二個“重”即重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力建設(shè)，就是未雨綢繆的安排。進(jìn)入2025年以來國際環(huán)境的急劇變化，越發(fā)凸顯和驗(yàn)證了加強(qiáng)安全能力建設(shè)的必要性，充分說明中央的考慮和部署是看在前、走在前的。

　　“兩重”建設(shè)具有很強(qiáng)的全局性，是宏觀經(jīng)濟(jì)治理的關(guān)鍵一招?！皟芍亍苯ㄔO(shè)涉及的領(lǐng)域，都是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中具有突出重要性的領(lǐng)域，與發(fā)展全局的關(guān)聯(lián)度很大。而“兩重”建設(shè)所使用的政策手段，又涵蓋了投資、財(cái)政、科技、教育、社會、生態(tài)等政策，是一種綜合集成的“工具包”。這些都意味著，“兩重”建設(shè)是運(yùn)用系統(tǒng)觀念推動發(fā)展的一次全新嘗試，將對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的方方面面都產(chǎn)生重要影響。

　　二、“兩重”建設(shè)是國家意志的體現(xiàn)

　　非常的舉措，是為了非常的任務(wù)。中國式現(xiàn)代化的戰(zhàn)略任務(wù)都是需要一定周期推進(jìn)的重大事項(xiàng)，“兩重”建設(shè)作為基礎(chǔ)性支撐，主要提供系統(tǒng)性的設(shè)計(jì)和有力的資金支持。

　　中央在這項(xiàng)工作上是下了決心的，采用了超長期特別國債這一很少使用的宏觀政策工具。相比歷史上的幾次特別國債發(fā)行，圍繞“兩重”建設(shè)的資金安排周期更長、用途更廣，下一步也會持續(xù)推進(jìn)，可以說在規(guī)模力度上是空前的。2024年共安排超長期特別國債7000億元，2025年是8000億元，目前已全部下達(dá)完畢。

　　從重點(diǎn)投向看，是“集中力量辦大事”的生動體現(xiàn)?！皟芍亍苯ㄔO(shè)主要聚焦城鄉(xiāng)融合發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、人口高質(zhì)量發(fā)展、糧食安全、能源資源安全、生態(tài)安全、科技自立自強(qiáng)等方面，都是事關(guān)強(qiáng)國建設(shè)、民族復(fù)興的重要領(lǐng)域。這些領(lǐng)域的事情，需要加以統(tǒng)籌規(guī)劃和推進(jìn)。在一年多的時間內(nèi)，已經(jīng)從領(lǐng)域性要求，落實(shí)到一批批具體的項(xiàng)目，也體現(xiàn)了推進(jìn)工作的高效性。

　　選取項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)，是只有國家層面才能推動解決的事項(xiàng)。一部分是發(fā)展急需破解的難點(diǎn)問題，但面臨的困難和阻力較大，依靠傳統(tǒng)的常規(guī)手段解決不了，如科技攻關(guān)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、高等教育提質(zhì)升級等。還有一部分則是多年想辦而未能辦，基層缺乏主觀意愿或是沒有財(cái)力物力支撐，需要國家層面直接推動解決的，如跨區(qū)域的重大基礎(chǔ)設(shè)施、跨流域污水治理和城市地下管網(wǎng)改造建設(shè)等。

　　“兩重”建設(shè)的組織方式是自上而下的。這與過去投資領(lǐng)域確定項(xiàng)目由下往上申報(bào)的方式完全不同，目的是推動國家重大戰(zhàn)略需求更順暢地向下傳導(dǎo)。有關(guān)部門通過定位短板弱項(xiàng)、明確重點(diǎn)領(lǐng)域、細(xì)化項(xiàng)目要求，使項(xiàng)目清單不再是地方散碎事情的集合，而是分類、分領(lǐng)域進(jìn)行統(tǒng)籌布局，強(qiáng)化對重點(diǎn)區(qū)域的指引，更有針對性、標(biāo)準(zhǔn)更加明了，便于地方精準(zhǔn)把握、精準(zhǔn)對接，增強(qiáng)了地方層面中長期投資的科學(xué)性、有效性。

　　三、“兩重”建設(shè)是軟硬結(jié)合的工作

　　“兩重”建設(shè)工作在啟動階段就已明確，不僅只有工程項(xiàng)目“硬投資”的安排，在體制機(jī)制改革創(chuàng)新等“軟建設(shè)”方面同樣有周全的考慮，這也是“兩重”建設(shè)的一個重大創(chuàng)新所在。

　　強(qiáng)調(diào)“軟建設(shè)”是有現(xiàn)實(shí)考慮的。正因?yàn)椤皟芍亍苯ㄔO(shè)項(xiàng)目的重要程度高、公共屬性強(qiáng)，在項(xiàng)目建設(shè)、實(shí)施和運(yùn)營維護(hù)方面，更需要配套設(shè)計(jì)好長效機(jī)制，確保項(xiàng)目在建設(shè)階段順利推進(jìn)、在運(yùn)營階段可持續(xù)運(yùn)行。這就需要通過編制專門規(guī)劃，增強(qiáng)對項(xiàng)目的戰(zhàn)略導(dǎo)引；推出特定政策，提高資金的投入效率；創(chuàng)新體制機(jī)制，為項(xiàng)目實(shí)施保駕護(hù)航等。

　　“兩重”建設(shè)工作推進(jìn)的過程，也是不斷完善投融資體制機(jī)制、不斷更新項(xiàng)目實(shí)施理念手段、不斷提升投資有效性的過程。從一些具體領(lǐng)域看，目前所做的“軟建設(shè)”探索有積極意義，形成了與“硬投資”的良性互動。

　　如，城市地下管網(wǎng)能否健康運(yùn)行，維護(hù)管理機(jī)制至關(guān)重要。一些地方引導(dǎo)長期機(jī)構(gòu)資金通過債權(quán)或股權(quán)投資計(jì)劃參與地下管網(wǎng)重大工程項(xiàng)目投融資，通過授予經(jīng)營權(quán)、給予政府補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等方式穩(wěn)定社會資本收益預(yù)期；有的還推動全省實(shí)施天然氣價(jià)格上下游聯(lián)動，參考市場利潤合理確定供水收益率等價(jià)格機(jī)制，持續(xù)推進(jìn)天然氣、自來水價(jià)格市場化進(jìn)程，緩解公用事業(yè)企業(yè)虧損壓力，吸引社會資本參與管網(wǎng)建設(shè)等。

　　再如，優(yōu)質(zhì)本科擴(kuò)容工程中，機(jī)制的導(dǎo)向作用十分明顯。包括對落實(shí)優(yōu)質(zhì)本科擴(kuò)招計(jì)劃好的高校適當(dāng)增加支持額度，對落實(shí)不好的高校減少支持額度，沒有本科生擴(kuò)招計(jì)劃的高校原則上不納入超長期特別國債支持范圍；動態(tài)調(diào)整學(xué)科專業(yè)，健全人才培養(yǎng)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要適配機(jī)制等。

　　四、“兩重”建設(shè)與每個人都息息相關(guān)

　　“兩重”建設(shè)的性質(zhì)并不簡單以項(xiàng)目大小來區(qū)分。“兩重”之“重”，是看目標(biāo)和意義的重要性，只要符合國家重大戰(zhàn)略導(dǎo)向就可以納入。因此，清單中既有一些單體的重大項(xiàng)目，如沿江高鐵等，又有一些打捆的“項(xiàng)目包”，如長江污水治理就是由一個個污水處理廠項(xiàng)目共同組成。這樣的方式，體現(xiàn)的是不拘一格、問題導(dǎo)向，將極大增強(qiáng)項(xiàng)目的靈活性，也能更好地與人民群眾的實(shí)際需求做好對接。

　　隨著一大批“兩重”項(xiàng)目開工投產(chǎn)，其對民生福祉的促進(jìn)作用將不斷顯現(xiàn)。今天人們觀察和討論“兩重”建設(shè)，不能將之當(dāng)成是離自己很遠(yuǎn)的事情?！皟芍亍苯ㄔO(shè)帶來的改變，將在每一個人的身邊發(fā)生，將實(shí)實(shí)在在地提升全民的生活品質(zhì)。

　　從城市地下管網(wǎng)看，推動燃?xì)?、供排水、供熱等管網(wǎng)建設(shè)改造，將極大提升城市地下管網(wǎng)系統(tǒng)的安全韌性。其中對燃?xì)饫吓f管網(wǎng)的更新改造即將全面完成，目前已經(jīng)實(shí)現(xiàn)事故率下降30%以上。在這些看不見的地方消除風(fēng)險(xiǎn)隱患，能夠有效增加城市居民的“安全感”。

　　從糧食安全看，錨定逐步把永久基本農(nóng)田全部建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，既能穩(wěn)住糧食產(chǎn)量，也與食品安全關(guān)聯(lián)極大。高標(biāo)準(zhǔn)能帶來更安全的產(chǎn)出，今后大家將吃到更加放心的食品。

　　從長江大保護(hù)看，重點(diǎn)支持推動長江經(jīng)濟(jì)帶省市污水管網(wǎng)建設(shè)改造不低于6萬公里，這將極大改善長江沿岸生態(tài)環(huán)境狀況，解決當(dāng)?shù)厝罕婇L期呼吁的老大難問題。

　　從交通建設(shè)看，瞄準(zhǔn)形成上海至成都高鐵通道最短徑路約1900公里，將加速串聯(lián)長三角、長江中游、成渝三大城市群。建成后，上海至成都高鐵將縮短近一半時間，對于進(jìn)一步貫通東西往來具有極為重要的意義。

　　從生態(tài)安全看，一個重要目標(biāo)是建設(shè)實(shí)施“三北”工程1.4億畝，目前已治理地區(qū)喬灌草成活情況總體良好。這將為北方生態(tài)安全提供堅(jiān)實(shí)屏障，也能進(jìn)一步拓寬當(dāng)?shù)厝罕娫鍪罩赂坏那馈?/p>

　　從高等教育發(fā)展看，“雙一流”高效辦學(xué)條件顯著改善，學(xué)生宿舍標(biāo)準(zhǔn)床位新增超50萬張，2024年擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)本科招生1.6萬人、2025年超2萬人。這將為更多孩子接受優(yōu)質(zhì)教育提供機(jī)會，也能保障好家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的基本學(xué)習(xí)生活需求等。

　　五、“兩重”建設(shè)將在發(fā)展史上留下濃重一筆

　　“兩重”建設(shè)是黨中央和國務(wù)院著眼強(qiáng)國建設(shè)、民族復(fù)興戰(zhàn)略全局作出的一項(xiàng)重大決策部署，在推進(jìn)中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中中發(fā)揮著不可替代的重要作用。

　　“兩重”建設(shè)并非短期政策，主要聚焦于中長期發(fā)展。曾有部分市場機(jī)構(gòu)分析認(rèn)為，當(dāng)時中國經(jīng)濟(jì)遇到短期困難和挑戰(zhàn)，推出“兩重”建設(shè)主要是為了短期的擴(kuò)投資穩(wěn)增長。這樣的觀點(diǎn)，顯然對決策的意圖和邏輯缺乏專業(yè)的認(rèn)知，對短期與中長期、目的與手段的關(guān)系認(rèn)識不到位，是一種顛倒本末的言論，對此需要提醒和糾正。

　　“兩重”建設(shè)實(shí)施以來，對穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)運(yùn)行起到了重要支撐作用。雖然“兩重”的出發(fā)點(diǎn)不是短期穩(wěn)增長，但隨著投資拉動就業(yè)和消費(fèi)的作用機(jī)理逐步顯現(xiàn)，依然有力促進(jìn)了擴(kuò)內(nèi)需和穩(wěn)增長。下一步在“十五五”規(guī)劃編制實(shí)施中，“兩重”建設(shè)還將占據(jù)重要分量，有機(jī)融入到新的五年規(guī)劃中，形成與國家重大戰(zhàn)略、重大規(guī)劃、重大工程、重大項(xiàng)目的緊密銜接、接續(xù)發(fā)力。

　　“兩重”建設(shè)將支撐國家核心競爭力持續(xù)提升?！皟芍亍苯ㄔO(shè)作為中國式現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性支撐工程，將全面夯實(shí)和增強(qiáng)國家發(fā)展的要素保障能力，解決長期制約發(fā)展的瓶頸問題，這對于塑造國家發(fā)展的前景具有不可估量的重大意義。在大國競爭加劇的情況下，“兩重”建設(shè)將為發(fā)展注入穩(wěn)定預(yù)期，顯著增強(qiáng)我們應(yīng)對國際形勢不確定性的能力。對這樣的重大戰(zhàn)略，中國一定會持之以恒推進(jìn)，不會停留在口頭上、也不會朝令夕改。

　　目前“兩重”建設(shè)實(shí)施時間還不長，隨著時間的推移，其歷史性作用將持續(xù)發(fā)揮。相信在未來回首“兩重”建設(shè)時，這項(xiàng)工作必將成為“中國故事”的重要組成部分，在新中國發(fā)展史上留下濃墨重彩的一筆。

　　作者：董煜 清華大學(xué)中國發(fā)展規(guī)劃研究院常務(wù)副院長

　　(“三里河”工作室)