以被動釋法為主
“全國人大解釋基本法采用的程序不同于一般立法程序，而是特殊的釋法程序�！蓖跽衩窀嬖V記者說，“首先是啟動程序。根據(jù)基本法和有關(guān)法律的規(guī)定，可以啟動人大釋法的主體有三個：一是全國人大常委會自己主動釋法，二是國務(wù)院提請人大釋法，三是香港終審法院。過去十年人大三次釋法，一次是全國人大常委會主動釋法，另外兩次是由行政長官請求、經(jīng)由國務(wù)院向全國人大常委會提案而啟動的，屬于被動釋法�！�
三個啟動釋法程序的主體當(dāng)中，唯有特區(qū)終審法院沒有行使啟動釋法權(quán)�！捌鋵�，在第一次釋法時，終審法院就應(yīng)該請求全國人大釋法�！倍⒗ふf，“基本法第58條明確規(guī)定，香港法院在審理案件時需要對關(guān)于中央人民政府管理的事務(wù)或中央和香港特別行政區(qū)關(guān)系的條款進行解釋，而該條款的解釋又影響到案件的判決，在對該案件作出不可上訴的終審判決前，應(yīng)由香港特別行政區(qū)終審法院請全國人大常委會對有關(guān)條款作出解釋。因此，特區(qū)政府啟動釋法程序，是對終審法院殆于行使職權(quán)的一種補救。”
關(guān)于人大釋法是以主動行使為主，還是被動為主，在第二次釋法后，全國人大常委會副秘書長、香港基本法委員會主任喬曉陽在香港回答記者提問時說，全國人大常委會這一次之所以主動“釋法”，是因為“在這個基本的問題(指2007年行政長官和立法會產(chǎn)生辦法)上，爭拗不止，影響到政制發(fā)展下一步付諸實施�！薄安坏饺f不得已，人大不會出手�！边@表明，被動釋法是常態(tài)，主動釋法是例外。
全國人大常委會香港特別行政區(qū)基本法委員會委員、北大教授饒戈平認為，目前，從釋法的動議到提起的程序，通過三次釋法，已經(jīng)基本成熟。下一步，要總結(jié)經(jīng)驗，就釋法的權(quán)限、程序和規(guī)則作出清晰的規(guī)定。
人大釋法的具體工作程序，應(yīng)當(dāng)遵循人大解釋法律的一般程序。立法法專門規(guī)定了“法律解釋”。2004年第十屆全國人大常委會第12次委員長會議又通過了《全國人大常委會法律解釋工作程序》。“但人大在解釋香港基本法的時候，除了必須符合這些程序要求外，還有一些特殊的安排。例如，2005年在人大釋法之前，全國人大常委會委派喬曉陽等到深圳舉行座談會，聽取香港各界人士尤其是法律界人士的意見，包括反對釋法或者對釋法有不同看法的人士的意見。這其實類似于聽證或者法的辯論。今后可以更加制度化，名稱最好不要叫做‘座談會’，而叫做‘聽證會’。這樣從程序上，盡管表面與法院釋法的司法程序不同，但是在釋法前聽取各方面的意見、尤其是反對的意見，其效果和作用應(yīng)該是一樣的。”王振民說。
另外，根據(jù)基本法的規(guī)定，人大釋法不同于解釋一般法律，還有一個特殊程序，就是必須征求全國人大所屬的香港基本法委員會的意見。這是人大解釋基本法的必經(jīng)程序。
“全國人大常委會如果不接受特區(qū)法院申請釋法，要不要征詢基本法委員會的意見，法律沒有明文規(guī)定，這有待于將來的實踐來創(chuàng)造憲制慣例�！蓖跽衩穹治稣f，“基本法委員會12名成員中，一半來自內(nèi)地，另一半來自香港，他們可以把香港各界主要是法律界對釋法的意見，帶到全國人大常委會，從而使人大釋法可以照顧到香港實行普通法的特殊情況�！�
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