中部某省國土部門向紀檢監(jiān)察部門提出黨紀政紀處分建議96人，實際落實不到一半；向司法機關移送追究刑事責任32人，實際僅追究7人。有必要加強國土執(zhí)法部門的行政權力，除了保留其原有的行政處罰權，還應當賦予其必要的行政強制權和有效建議權。
日前，國土資源部執(zhí)法監(jiān)察局局長張新寶在接受媒體采訪時透露，近年來對土地違法案件的處罰偏輕或處罰不到位，刺激了一些政府和部門違法用地。例如：2004年11月至2006年8月間，中部某省國土部門向紀檢監(jiān)察部門提出黨紀政紀處分建議96人，實際落實不到一半；向司法機關移送追究刑事責任32人，實際僅追究7人等。
對違法行為的處罰過輕或放縱，在黨紀政紀方面屬于執(zhí)紀不嚴，行政法上被稱為處罰不當，刑法上則是罪刑不適應。凡此種種，如張新寶所言，會產(chǎn)生“嚴重的負面效應”，它一方面縱容了違法者的違法心態(tài)，嚴重的甚至可產(chǎn)生“劣幣驅逐良幣”效應；另一方面，它還會對普遍的違法行為產(chǎn)生暗示效應。
上述現(xiàn)象的存在，責任和原因并非出自執(zhí)法執(zhí)紀部門一家。土地調控政策是否保持了全國范圍內(nèi)的公平并做到利益平衡，地方保護主義的強勢程度，是應當考量的因素；土地調控制度和其他法律制度及紀律條令是否保持了適當?shù)你暯�，也是應該仔細研究的事情；在查處土地違法案件的技術層面，土地執(zhí)法部門的依法行政程度、處罰建議的適當程度以及司法機關和紀檢監(jiān)察機關的執(zhí)行力度，也是關鍵因素。
即便上述因素被盡可能合理地考慮和處置，如何通過制度設計以確保國家的適當土地調控政策得以不折不扣執(zhí)行，依然有很多可以發(fā)揮的空間。
首先，考慮到土地因素在整個國民經(jīng)濟中的關鍵作用和在科學發(fā)展中核心鏈價值，有必要加強國土執(zhí)法部門的行政權力，除了保留其原有的行政處罰權，還應當賦予其必要的行政強制權和有效建議權。這里所說的有效建議權類似于檢察機關的指控權，是指土地執(zhí)法部門對有關違法案件的紀律處分和法律處置建議，紀檢監(jiān)察機構應當受理并無條件進入處理程序，在無相反證據(jù)證明土地執(zhí)法部門的建議違法或者不適當時，土地執(zhí)法的建議應當落實為黨紀、政紀處分；而在司法機關，土地執(zhí)法部門的調查和動議，應當構成發(fā)起刑事案件立案偵查的充分條件。
其次，應當調整土地違法案件的紀律標準和法律責任標準。在法律層面，土地違法案件的處罰標準過輕或者不具體，使一些地方的執(zhí)法機關有了放縱違法者的借口。通過修改有關規(guī)定，使處罰標準具體化并具有可操作性，是提高土地執(zhí)法效率的當務之急。
第三，明確賦予土地案件利害關系人的監(jiān)督權利。比如，對土地的原所有者、地上物所有權人或者周圍環(huán)境利益相關者，甚而至于相關公益組織，可以通過立法賦予其控訴權、質詢權甚至起訴權，在有關土地違法案件的處罰未能被恰當?shù)卣{查處理或者執(zhí)行時，這些主體可以自己的名義向有關機關控告、質詢或起訴，促進違法案件的“罪責相當”。
第四，鑒于土地案件對公共利益的影響度，應當加大土地違法案件查處中的信息披露力度，通過及時公布案件信息，吸引公眾和媒體參與監(jiān)督，促使有關部門及時查處。
第五，考慮到土地違法案件中大量存在的“政績現(xiàn)象”和地方保護主義因素，土地違法案件的查處，可以實行黨紀政紀的提級處理和司法機關的異地管轄偵查審理。多年來的事實證明，異地辦案是有效的法寶。
□陳杰人(北京 學者)
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